聚焦国企改革配套体系 11项配套外仍有多项待公布

 

【封面故事】顶层设计 市场之力 全球视野

 

国企改革这三年

 

顶层设计

 

从2013年11月十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，到2015年9月出台《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》，再到2016年全国两会上的政府工作报告中明确国企5项改革试点，三年间，历经酝酿、制定、行动的艰难过程，国企改革今年将正式进入实操阶段。

 

2016年是国企改革落实年：

 

总理报告明确开启国企改革5项试点

 

3月5日，李克强总理所作政府工作报告中，将国有企业改革列入供给侧结构性改革的重要组成部分。提出2016年将大力推进国有企业改革，并将外界认为国企最具市场化特征、且最具争议性的员工持股，列入了最先开始的5项改革试点。

 

李克强总理在工作报告中明确指出，今明两年，将推进股权多元化改革，开展落实企业董事会职权、市场化选聘经营者、职业经理人制度、混合所有制、员工持股等试点。

 

试点，中国改革开放30多年来一直采用的稳健式改革路径，也是一项改革开启的现实标志。

 

《中国经济周刊》记者注意到，今年政府工作报告中提及的五项试点，均可在此前国务院国有企业改革领导小组提出的“十项改革试点”中觅得踪影。2015年12月11日，国资委副秘书长彭华岗在国务院政策例行吹风会上透露，国务院国有企业改革领导小组办公室针对社会关注的热点、难点问题提出了将在2016年推进的“十项改革试点”，具体包括：一是落实董事会职权的试点；二是市场化选聘经营管理者的试点；三是推行职业经理人制度的试点；四是企业薪酬分配差异化改革的试点；五是国有资本投资运营公司的试点；六是中央企业兼并重组的试点；七是部分重要领域混合所有制改革试点；八是混合所有制企业员工持股试点；九是国有企业信息公开工作试点；十是剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题的试点。

 

试点从哪些企业开始？试点数量多少？

 

根据2月25日国资委会同有关部门召开的“十项改革试点”媒体通气会上国资委副主任张喜武的介绍，每项试点将选择户数不等的企业推进，以混合所有制企业员工持股试点为例，计划在中央企业层面选择10户子企业，并指导各省市分别选择10户企业开展。

 

上一次集中推进国企改革试点工作还是在2014年7月，彼时，国资委在央企启动“四项改革”试点，选择了8～9家央企开展改组国有资本投资公司，发展混合所有制经济，董事会行使高级管理人员选聘、业绩考核和薪酬管理职权，派驻纪检组试点。

 

中国企业研究院首席研究员李锦表示，“十项改革试点”与第一批试点相比有两个重要的变化，一是顶层设计方案出台后，对国企改革的部署重点更加明确，试点更加具体，针对性更强。二是在供给侧改革及“十三五”规划的大背景下，将国企改革中的一些新问题列入了试点内容，尤其是兼并重组的试点，内容更丰富范围也进一步扩大。

 

另外，记者对比发现，2014年、2015年的政府工作报告中有关国企改革试点工作的表述，与2016年改革试点的表述明显不同：此前两年政府工作报告中对试点工作的表述分别为“推进国有资本投资运营公司试点”“加快国有资本投资公司、运营公司试点”；而今年的试点表述不再用“推进”，而是改用“落实”。

 

从“推进”到“落实”的用词变化，可以看出，中央对国企改革已全面提速。

 

正如国务院副总理、国务院国有企业改革领导小组组长马凯在今年两会期间参加江西代表团审议时表示，2015年是国企改革方案制定年，2016年是改革落实年。

 

国企改革采用“1+N”配套体系：

 

11项配套之外仍有多项待公布

 

2016年的国企改革落实年，来之不易。

 

从2013年11月十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》)，直到2015年9月，《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》(下称《指导意见》)发布，间隔了将近两年。

 

对此，有人抱怨说国企改革进程太慢了；也有人认为，这正体现了国企改革之艰难，毕竟国企已在原有机制下运行了几十年，对比来说，两年的酝酿期并不算长；也有人据此推测，顶层迟迟不动手，也许是要对国企改革有大动作。

 

《决定》对于国企的现状描述是“国有企业总体上已经同市场经济相融合”；相应的对国企的改革要求是“必须适应市场化、国际化新形势”；改革目标是“以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点，进一步深化国有企业改革。”

 

《决定》公布之后，各方期待的国企改革的顶层设计方案却迟迟未能出台。直到2015年9月，《指导意见》发布。当时的国务院国资委主任张毅介绍说，《指导意见》是由国资委会同发改委、财政部等有关部门，通过深入调研和反复听取各方声音，历时近两年起草发布的。

 

《指导意见》是此轮国有企业改革的纲领性文件，而推进国企改革还需要若干与之配套的分项改革实施方案，形成“1+N”的系列文件体系。

 

在国企改革“1+N”文件体系中，作为顶层设计方案的“1”出台后，“N”的进展要迅速得多。据公开资料显示，与《指导意见》相配套的11个文件已经印发，国务院国资委副秘书长彭华岗近日表示：目前其他相关配套文件也基本成熟，“1+N”文件体系为国有企业深化改革打下了良好的基础。

 

外界普遍认为，从已出台的文件中的表述来看，国企改革将继续沿着市场化的方向前行，监管层要进一步简政放权，逐步从“管资产”过渡到“管资本”，企业层面则要继续推进公司制改革，引入各类投资者实现股权多元化，发展混合所有制经济，激发国企的活力。

 

市场之力

 

市场化，是本轮国企改革的大方向；市场化的核心问题就是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。三年来，国企层面不断推进股权多元化改革，试点混合所有制改革，同时通过对国资委的职能定位的变革——从“管资产”变为“管资本”， 从根本上通过资本的规则，实现国企机制上的市场化。

 

根除国资委的行政尴尬

 

十八届三中全会的《决定》中提出，要完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产管理，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。而今年的政府工作报告再次明确指出：以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变。

 

在财政部部长楼继伟看来：“国有资产管理的难点，是如何处理好政府与市场的关系，做到不越位、不缺位、不错位。而这也正是改革的重点，需要加强顶层设计、稳妥有序地推进。”

 

“以管资本为主推进国资监管机构职能转变”被国资委列为2016年“九项重点任务”中的第三项。

 

从管资产到管资本，一字之差，却涉及各级国资监管部门的自我革命。

 

以国务院国资委的设立为例，这个成立于2003年，整合了中央大型企业工作委员会、经贸委、财政部、中组部等多个部门部分职能的正部级特设监管机构，解决了国企多头管理、无人负责等原有的监管弊端，迈出了政企分开、政资分开的第一步。

 

然而解决了国有资产所有者缺位问题的国资委，在此后的13年里，更多时候给外界一个行政管理者的印象，“投资、战略、招聘、信息化，甚至是二三级公司的事，国资委都管。”某央企高管曾向《中国经济周刊》记者有些无奈地表示。

 

“老板+婆婆”的双重身份，始终是国资委饱受外界诟病的主要问题。曾担任国资委副主任、现任全国人大财经委副主任委员的邵宁曾表示：“这么庞大的一个行政机构，各部门都想把自己的工作做实、做到位，都去指导，必然对企业造成非常大的影响。”

 

“你看看国资委机关的机构设置，再看看我们企业总部的机构设置，基本上一个套路沿袭下来。”某央企人力部门人士向《中国经济周刊》记者表示，“(国资委)每个口都经常发文，每个文件企业都得有专人去落实。”

 

来自企业的“吐槽”，凸现了延续很久的“管人管事管资产”的管理模式，对国有企业的行政干预过多，使企业的市场主体作用难以充分发挥。楼继伟曾指出：“国有企业存在的一些问题，实际上就是管理体制的问题。改革和完善国有资产管理体制，是深化国有企业改革的重要组成部分。”

 

针对这些问题，2015年9月出台的《指导意见》中提出：以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变。

 

管资本的主要“抓手”是什么？2015年11月4日发布的国企改革配套文件《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》给出了具体举措：一是推进国有资产监管机构职能转变，不行使政府公共管理职能，不干预企业自主经营权；二是改革国有资本授权经营体制，改组组建国有资本投资、运营公司。

 

国资委简政放权力度将进一步加大

 

推进国资监管机构职能转变，对于自2003年以来履行国有资产出资人职责的各级国资委而言，意味着简政放权力度进一步加大。

 

据知情人士透露，国务院国资委通过全面梳理工作职能，已初步研究形成出资人审批事项清单。而各地正在积极探索建立出资人监管权力清单和责任清单，取消或下放了一批监管事项。

 

以江西省为例，江西省国资委采取先试点后推开的方式在世界500强企业江铜集团开展了改革试点，分两批取消和下放了38项审批、核准、备案事项，制定公布了国资委权力清单(含24项出资人权力事项)、责任清单和履职事项清单。同时明确，凡清单内未列入的事项原则上都由企业自主决策，让企业“舒筋骨、增活力”。

 

“我们坚持放权放开放活，要让企业活蹦乱跳。”江西省国资委主任陈德勤这样看待他的“经验”：以管资本为主加强国有资产监管，必须准确把握出资人职责定位，充分保障企业独立法人市场主体地位。

 

据知情人士介绍，国务院国资委已经成立专门领导小组和工作小组，正在制定内部组织机构设置和职能调整方案，进一步为国企改革清障。此外，国资委也在转变监管方式，据国资委党委书记张毅在2016年央企负责人会议上表示：国资委加强和改进了外派监事会监督，发现问题、揭示问题和报告问题的数量和质量进一步提升。

 

国有资本运营和投资公司不能成为第二个国资委

 

除了简政放权之外，“改组组建国有资本投资、运营公司，是实现以管资本为主的重要途径，成为此次改革完善国有资产管理体制的关键所在。”楼继伟介绍说，国有资本授权经营将开展间接授权模式、直接授权模式的试点，积累经验探索可复制模式，最终在国有企业中全面推开。

 

实现从管资产到管资本，国资委计划扩大以国家开发投资公司(下称“国投公司”)为首的国有资本投资、运营公司试点工作，下一步加快改组组建一批国有资本投资运营公司，履行出资人职责，更好地加强国有资产监管，完善国资管理体制。

 

2014年开始在央企中与中粮集团有限公司一起率先开展“改组国有资本投资公司”试点的国投公司，日前出台了一份授权改革文件，将原本归属总部的70项权力完全下放给旗下的国投电力公司。授权后，总部只选派董事长、党委书记、纪委书记和专职股权董事，以参与公司治理履行出资人职责，行使股东权利。而下放的70项权力中，包括过去总部牢牢掌握的财权、事权和人权。

 

另一方面，国投公司在试点中推动国有资本向“命脉”“前沿”和“民生”等领域集中。比如将股权投资基金作为进入前瞻性战略性新兴产业的有效途径。国投公司董事长王会生称：通过试点，国投公司在国有经济布局结构调整中放大了资本经营的重要作用。

 

除了国投公司这样的老牌央企，一些“新成立”的央企也在公司定位上有了新的起点。诸如由中国电力投资集团公司和国家核电技术有限公司新组建的国家电投集团公司，明确将“坚持以国有资本投资公司为方向”作为企业的一项基本原则。由南北车合并而来的中国中车，明确打造以产业投资为目的、资本运营为手段、高端制造为核心的世界一流投资集团。

 

一批试点企业的“蹚路”，将为未来更多企业回答国有资本投资公司的功能定位、体制机制和运营模式等重大问题提供实践依据。财政部部长助理许宏才表示：“今后国有资产监管机构的指令主要通过国有资本投资、运营公司这一平台，通过规范的法人治理结构，以市场化的方式层层传导，规避政府对市场的直接干预，真正实现政企分开。”

 

某央企战略部门负责人告诉《中国经济周刊》记者：“国资委—国有资本运营和投资公司—经营性国企的三层管理体制的方向已清晰可见。剩下的只是路线图和时间表问题。”该人士同时表达了他的“隐忧”：国有资本运营公司和国有资本投资公司，一定不能是夹在国资委和央企中间的一个层级，“如果只是一个夹层，而这个层次还不能去行政化，相当于是第二个国资委，对于改革的初衷没有益处。”

 

股权多元化改革仍谨慎

 

关于股权多元化，去年出台的《指导意见》就已提出：鼓励非国有资本投资主体通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式，参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理；鼓励国有企业通过投资入股、联合投资、重组等多种方式，与非国有企业进行股权融合、战略合作、资源整合。

 

据统计，世界500强企业绝大多数都拥有多元化的股权结构。而在国有企业的现实语境里，常常被公开披露的“国有资产流失”、“违规向民营企业让利”等诸多案例，似乎加重了公众对股权多元化改革的担忧，也让部分国企领导因可能带来的“风险”而对于改革慎之又慎。

 

《中国经济周刊》记者采访中感受到，对涉及产权这一国改核心命题的态度，多数国企持谨慎态度。某地方国企高管对《中国经济周刊》记者表示：“(混合所有制)改革好了不是我的成绩，改革出错了是要打板子的。”某央企董事长更是直呼：“不要摸不到石头就过河。”

 

“有一些声音说国有企业改革‘雷声大雨点小’，我作为改革执行者，感到国企改革不可能一蹴而就，它需要一定时间。”全国政协委员、中信集团有限公司董事长常振明在日前召开的全国政协记者会上说。

 

李克强总理在政府工作报告中首次谈到的国有企业员工持股试点，便是一个生动的例子。

 

国资委研究中心原主任、监事会巡视员李保民曾在接受《中国经济周刊》记者采访时表示：员工一持股，马上就有人炒作为私有化、国有资产流失。贴上这种意识形态的标签，容易使当事人担心政治风险而不愿推进改革，产生了改革阻力。

 

在李保民看来，现在的员工持股更多是技术、专利、投资等量化入股，应该实事求是地加以评判，不能说个人一持股就是私有化。

 

“以现在中国的国资法、物权法等法律法规的保障，各类监管条例的制定，以及产权交易市场的建立等，大面积的国有资产流失不可能出现。”李保民说，“从另一个角度看，国有资产放在那儿不用、不发挥效益难道就不是一种流失？”

 

全球视野

 

除了市场化，国际化是本轮国企改革的另一主打内容。相比市场化，国企的国际化既需要市场自发行为，也需要国家意志——挑选具有国际竞争力的行业整合优质企业资源，打造一流的国际化企业。国企、尤其是央企，就是要踢“世界杯”。而国家领导人亲自为中国核电、高铁等进行国际营销的市场化行为，将国企的国际化带入一个崭新的时代。

 

最高层心系全球市场：央企应踢“世界杯”

 

十八届三中全会《决定》明确提出，国有企业总体上已经同市场经济相融合，必须适应市场化、国际化新形势。

 

按照顶层设计的“国际化”要求， 2015年9月出台的国企改革设计方案——《指导意见》提出了更为具体的方向和目标：“鼓励国有企业之间以及与其他所有制企业以资本为纽带，强强联合、优势互补，加快培育一批具有世界一流水平的跨国公司。”

 

最高层对“中国智造”走出去寄予厚望。2014年3月，习近平总书记访欧期间，连续力推中国核电“走出去”。李克强总理也在多个国事场合变身“超级推销员”，向世界推荐中国的高铁、航天等技术和装备。

 

在法国，在习近平总书记与法国总统奥朗德的共同见证下，中国广核集团有限公司(下称“中广核”)与法国电力公司在巴黎签署了关于新建核电项目工业合作协议和关于核能领域研发、设计、采购及运维合作协议；在英国，习近平总书记在与英国首相卡梅伦会晤时提出，要在核电等领域打造示范性强的“旗舰项目”。

 

李克强总理“中国高铁第一推销员”的身份早已被业界津津乐道。他在考察长春客车股份有限公司时公开表态称，我为中国装备“站台”，希望你们给国家“撑台”。李克强总理同时寄望南北车合并后组成“联合舰队”，抱团出海，打造世界一流装备企业。

 

国资委首任主任李荣融曾表示：“央企是要踢世界杯的。”随着中国企业更深入地参与国际市场，代表“中国实力”的中字头央企已经站在了国际舞台上。国资委党委书记张毅在2016年央企负责人会议上明确指出要打造走出去新平台。“以优势企业为核心，搭建优势产业合作平台、国际产能和装备制造合作平台、商产融结合平台和跨国并购重组平台，构建全产业链战略联盟，形成集群竞争力。”

 

央企“合纵连横”，志在国际竞争

 

“随着中国经济全球化，央企竞争的需求从国内变为国外，主要竞争对手是国外的企业。”国资委研究中心企业改革与发展研究部部长王志刚对《中国经济周刊》表示，国企要走向市场化，由市场配置资源。同时，企业国际化的需求，更要求企业在资源、规模上达到一定级别，才能获得话语权的提升。

 

以南北车重组为中国中车为代表的产业链横向联合模式，被国资委视作过去一年央企重组的成功范例。

 

中国南车和中国北车自2000年由原铁道部下属的中国铁路机车车辆工业总公司一分为二以来，一直视彼此为最大竞争对手。公开资料显示，2011年在土耳其的机车招标项目上，北车刻意压低价格，与南车竞争，最终该项目被韩国公司抢走。2013年，中国北车向中国机电商会投诉中国南车，称在阿根廷的动车组采购招标中，由于南车开出每辆127万美元的“超低价”，令原本报价230万美元/辆的北车极为被动，最终丢掉了订单。而根据当年中国机电商会的调查，在南车给出报价后，北车还曾决定大幅降低报价至126万美元/辆。

 

阿根廷方面认为中方企业的报价不严肃，还一度请中方做出解释，并表示暂停中方其他公司已签约项目。该项目最终由南车以127万美元/辆的价格中标。南车称这个价格仍有利可图，但此事一度成为央企海外内讧的反面案例。

 

国资委研究中心主任楚序平曾表示：“以前在国外老乡见老乡两眼泪汪汪，现在是他国遇老乡，两眼露凶光。这种竞争导致国家的利益大量丧失。”

 

南北车曾经上演的“闹剧”并非个案。在个别海外收购项目中，多家中央企业之间缺乏必要的沟通与合作，进行恶性价格竞争，大大抬升了市场成本，变相导致了国有资产的贬值。此前有媒体报道称，已经有好几个项目，本来中方企业可以花5000万～6000万美元收购，由于竞争企业相互抬价、恶性竞争，结果花了1亿多美元，影响非常不好。

 

而南北车这两家副部级央企的重组，一直得到高层的关注。据知情人士透露，重组事宜由国务委员王勇负责督办，李克强总理多次听取汇报，最终在国务院常务会议这个层面进行审议。“而且因为涉及到中管干部的任免，还要听取组织部门的意见。”

 

2015年9月28日，在分家14年后，业绩难分伯仲却饱受重复建设、恶性竞争质疑的南北车，在高铁出海的国家战略面前重组合并为中国中车。在中国中车集团公司董事长崔殿国看来，中车的成立，是落实制造强国战略、加快高端装备走出去的重大部署；是积极应对全球竞争、打造世界一流跨国企业的重要举措。崔殿国坦言，中车的成立“为深化国有企业改革提供了借鉴、积累了经验，创造了可复制、可推广的改革模式”。

 

除去南北车合并为中车外，中国电力投资集团公司和国家核电技术有限公司联合重组为国家电力投资集团公司、中国远洋运输(集团)总公司与中国海运(集团)总公司重组为中国远洋海运集团有限公司等案例都被视为瞄准国际市场的“强强联合”，而据媒体报道，被称为“中国神运”的中国远洋海运集团集装箱运力将跃居世界第四，油轮和干散货运力将成为世界第一。(《中国经济周刊》记者 曹煦 | 北京报道)