美国 金钱政治腐蚀国家治理能力

 

4月18日，上千名民众在华盛顿国会山举行抗议示威，要求国会采取行动结束政治腐败并确保选举自由公正。图为警察将示威者驱赶至外围，自愿被逮捕的示威者可留在圈内。据抗议示威组织者称，当日有数百名抗议者被警方逮捕。新华社发

 

4月15日，来自美国佛罗里达的安德列亚·雷打着标语，上面贴满了自制的“美元”，调侃美国选举中的“金钱政治”。本报记者 张朋辉摄

 

 

 

伊莱扎·卡尼（《美国展望》杂志高级编辑）

 

达雷尔·韦斯特（美国布鲁金斯学会副会长兼政府研究部主任）

 

袁 征（中国社会科学院美国研究所美国外交室主任）

 

林德山（中国政法大学政治与公共管理学院教授）

 

阿纳托利·奥特尔巴（俄罗斯地缘政治问题研究院研究员）

 

约瑟夫·布拉姆尔（德国外交政策协会专家）

 

竞选资金筹集——

民众被挡在核心议程之外

 

伊莱扎·卡尼：2016年以来，不同民意调查机构的结果都显示，美国人民对腐败、就业、医疗保障、教育等问题十分关心。实际上，民众担心利益集团通过巨额政治献金腐蚀政治体制，甚至扭曲、控制整个选举进程，进而对行政机构和立法机构产生影响。

 

美国的竞选资金筹集制度造成普通民众被挡在核心议程之外，整个竞选过程被利益集团控制。美国总统奥巴马对这一话题也很关注。在今年的国情咨文中，奥巴马谈到有关民主话题时表示，将利用到各州的机会，宣讲他重新划分选区和保障选举权的政策主张，即涉及美国民主制度下的选举不公问题。

 

金钱对美国政治的重要性不言而喻，从未见过资金不充裕的候选人能够赢得选举。美国历史上多次出现亿万富翁试图用金钱赢得选举的情况，都引发民众极大愤慨。现在，美国民众期待国会出台相关法案，对巨额竞选资金进行监管。巨额捐赠资金和资金使用高度不透明，极易滋生腐败，丑闻的出现使得民众对改革的要求更迫切，这是一个不断加码的循环过程。

 

达雷尔·韦斯特：金钱对美国政治与经济发展都产生影响。它影响政府议程的设置，影响官员的思考方式。为大选捐钱多的人往往能得到更多机会，金钱让捐献者有了更大的能力来影响决策。

 

从大选进程可以看到，大选耗费巨资，竞选人高度依赖金钱，而优渥的回报又让越来越多的美国富人和企业热衷为政治注资，形成恶性循环。在一个分配过度失衡、政治机构功能失调的时代，富豪们所拥有的大量资源与造势能力强化了美国政治机制在透明度和公信力等方面存在的痼疾。

 

一项名为“美国成功经济人士”的公共政策项目对美国收入前1%的家庭进行的调查显示，99%的受访者表示他们参与总统大选投票，其中68%表示向政客竞选提供资金，比普通民众高出许多。这一项目的另一项调查是过去6个月内是否接触过美国的参议员、众议员、白宫官员，回答“是”的受访者分别有40%、37%、12%，这一结果也比普通民众高出许多。原因很简单，富人们深知介入政治的好处。

 

袁征：“金钱是政治的母乳”，这是对当代美国政治一针见血的描述，它形象地道出金钱在美国政治中的重要作用。金钱可以通过选举转化为政治力量，它对候选人的行为、政党的行动和政府的决策产生微妙的影响，并引发政治腐败。

 

近几十年来，美国的竞选经费开支增长迅速。据统计，各级公职选举开支由1952年的1.4亿美元增至1980年的11亿美元。2000年上升到30亿美元，2012年高达73亿美元。据预测，2016年美国大选总开支将可能超过100亿美元，成为有史以来最昂贵的选举。1976年，美国总统选举开支为6690万美元，2004年这一数字惊人地上升到7.179亿美元。不到20年的时间里，总统选举的费用足足增长10倍以上。

 

美国的公职竞选越来越成为“烧钱”游戏。候选人越来越忙于筹集资金，却忽略了普通民众真正关心的问题，使得选举越来越变成金钱的对决。

 

捐款和筹款双方各有需求，发生权钱交易的几率大为上升，由此滋生腐败。美国总统当选后，往往通过提名公职来“论功行赏”。其中，驻外大使等职是肥缺。选举成为有钱人的政治游戏，普通民众尤其是年轻人对政治越来越不感兴趣，投票率在低位徘徊。2008年和2012年，只有大约57%至58%的美国公民参与投票。国会中期选举的投票率甚至低于50%。

 

林德山：金钱在美国政治生活中作用日益重要的突出表现是，立法者或执政者越来越富有。在美国特殊的选举体制下，虽然绝大部分资金来自筹资，但一些竞选人也会自掏腰包。目前进行中的2016年大选，在竞争开放席位或挑战在任者的候选人中，有15位竞选者自掏资金占其第一季度竞选资金的一半以上，少则数百万，多则数千万美元。不难理解，过去几十年美国竞选成功者的个人财富水平何以不断攀升。这种现象导致的恶果是，人们对这些日趋富有的政治家能否真正表达多层次的民意诉求感到怀疑。即使对那些并不富有的政治家来说，鉴于金钱对其政治成功的意义，他们也很难不计后果地与一些具有重要影响力的利益集团为敌。

 

与之相应的最大政治恶果，是人们对目前主流政党的失望和对政治失去信心，尤其是对政治精英失去信任。这转而为那些反主流政治的民粹主义力量提供了机会。它无形中强化了一种政治极化现象。这也正是人们对美国2016年大选最为突出的印象。

 

约瑟夫·布拉姆尔：美国民主政治最大的问题在于，有太多的金钱因素掺杂其中。政策制定者曾经通过改革竞选财务制度暂缓这一“症状”，但自2007年起，美国最高法院几乎将改革法案的内容否决殆尽。最高法院的理由是，如果对向候选人捐款设置上限，那么就等于限制了言论自由。换而言之，在最高法院看来，在候选人身上花钱保证了民众自由表达政治观点的权利。因此最高法院的这一规定无疑是给金钱政治的“洪流”打开了阀门，也为政治献金、政治腐败开启了便利之门。

 

很多学者以及美国公民都表现出对金钱政治的担忧。如果你问美国公民，大选之际最关心什么问题，他们会告诉你，那些极少数的人拥有太多对这个国家政治系统的影响力。

 

林德山：从历史传统来看，金钱政治是伴随美国现代政党发展的客观现象。美国的现代政党有两个显著特征。一是以选举政治为中心。二是政党本身组织松散，政党、政治家的筹资能力在更大程度上决定了其赢得政治权力的能力。美国政党制度尤其是选举制度，是美国金钱政治赖以生存的重要环境。一方面，美国特殊的选举制度有赖于庞大的竞选资金来维持。另一方面，稳定的政党结构也有利于利益集团集中并持续地运用政治资金力量。美国稳定的两党制结构事实上让利益集团更易于选择影响政治的路径。与欧洲一些国家严格限制利益集团对立法活动的游说相比，美国的法律体系实际上承认利益集团作为社会不同群体的代表参与和影响政治的权利。

 

表面上，不同利益集团“平等”的游说权利承载着多元民主的美好愿望，但事实上，政治权力结构的不平等导致了国家对不同社会群体的保护存在事实上的不平等。

 

伊莱扎·卡尼：“旋转门”在美国是一个常见现象。官商关系密切产生的利益交换在美国是“合法的”腐败。国会议员、政府高官离开政坛后，用顾问等身份开展游说工作。美国法律虽然对此有一定限制，但并未从根本上杜绝这种情况，“旋转门”实际上被特殊利益集团利用了。金钱政治已成为观察美国政治不可回避的现象。民众对政府的信心越来越低，这对民主体制的破坏性是致命的。民众对民主制度没有信心，就不会积极参与民主治理，低投票率就是民众信心缺失的表现，这是公众愤怒的直接反应，并且会不断发酵、积累。

 

约瑟夫·布拉姆尔： 美国不少政客退位后进入企业担任高管，这种“旋转门”隐藏着危险。他们有些人一开始是企业高管，在政府部门中寻求职位，但心中始终惦记着将来带着“人脉资源”回归企业。这点在金融业上表现得最为明显。克林顿政府任期内的财政部长鲁宾曾极力推动美国放松对金融市场的管制。正是因为一再放松金融监管，才导致了华尔街后来的混乱，是金融危机的始作俑者。

 

权钱交易难除——

现行政治制度的必然结果

 

阿纳托利·奥特尔巴：美国政治经济制度从建立之初便注定了政治权力与经济利益之间存在不可分割性。人们常用“由金钱驱动和运转的政治秀”来形容美国大选。金钱成为政客们建立关系网、打通利益关节的灵丹妙药。不掌握亿万资金，总统候选人很难在竞选中脱颖而出，更何谈推出自己的执政策略？无论谁当选美国总统，其主要目标是服务于富人，而不是广大人民的利益。这意味着在国家政策制定和执行过程中，执政党背后的利益集团永远是优先选项，国家利益已位于次要地位。与此同时，金钱政治的泛滥致使社会贫富差距日益扩大，各阶层之间的矛盾越发不可调和，社会问题层出不穷。

 

伊莱扎·卡尼：2016年在美国爆发的“民主之春”抗议，示威者提出了“参议员：履行职责”的口号，要求国会在预算、人事任命等问题上提高效率。这几年，国会“功能失调”已经成为常态。国会也应意识到，必须调整状态，改变不作为的局面，否则将面临更多比“民主之春”规模更大的反对和挑战。很多美国民众倾向于把政治僵局等联邦层面的问题同金钱政治联系起来，这两者有很大关联，政治僵局越难以解决，联邦层面的治理问题越多，民众对金钱政治的反对声音就越高涨。

 

事实上，金钱政治严重腐蚀国家治理能力。“民主之春”的抗议者中有女权主义者、环境保护主义者，还有工会、移民组织、反警察暴力等人士，这是各阶层共识的一种体现，因为大家都意识到了问题的根源。举例来说，环境保护主义者就担心自己的议程得不到推行，是因为候选人同利益集团进行了利益交换，阻碍相关政策实施。

 

达雷尔·韦斯特：在收入不平等方面，美国社会不同族群之间的不平等程度在加剧，白人与非洲裔美国人之间的收入差距在25年里增加了两倍。住房、教育水平与财产继承方面存在的巨大差别是造成财富失衡的主要原因。

 

过去几十年中，倾向富人的政治决策热衷于减税，导致用于中产阶级接受教育的资金减少，大学费用高得离谱。这种不平等的长期存在，也剥夺了缺乏经济优势者的上升空间。金钱政治多是暗箱操作。由于法院裁定“花钱自由”与“言论自由”同等重要，竞选经济变得越来越神秘，富豪们可以为大选组织机构捐钱，而不用公布他们的捐款诉求。富人正在创新政治介入模式，将竞选活动、议题造势与慈善融于一体。他们通过将基金会网络、草根组织、免税团体与超级政治行动委员会等相互交织来施加影响。

 

袁征：美国实际上是由富人来制定游戏规则、维护富人利益的社会。在打着民主旗号，实际上偏向权钱交易的治理模式下，带来更为严重的社会分化问题。底层民众忙于生计、对政治决策的参与度不高，越来越被排除在决策过程之外。这一阶层的民众在公共政策过程中缺乏代言人，造成日益被边缘化，最终的结果就是贫富分化加剧，社会阶层固化现象突出。金钱政治早已成为美式民主的弊病。在2016年国情咨文中，奥巴马本人也承认金钱对政治的影响过大，称“少数家族和幕后利益集团利用资金影响选举”。

 

民众对权钱交易的担忧促使美国立法和执法部门逐步加大了对竞选经费的管理，但竞选经费水涨船高的趋势表明改革成效有限。在金钱与个人自由的关系上，美国社会中存有不同看法。有人认为，选举是自由表达的一种方式，是民主制的重要组成部分，不应附加过多约束；对竞选捐款和开支加以限制，是对民众言论自由的束缚，违背了宪法第一修正案的规定。2010年美国最高法院裁定，企业和工会有权无限制地在大选周期向“超级政治行动委员会”捐款。不仅如此，主张改革的公共利益集团和自由派人士无论是在人员组织，还是在经济实力和影响力方面都难以同公司和劳工组织相抗衡。富有的捐款者和特殊利益集团总会找到新的漏洞钻制度的空子。可以说，金钱政治是美国现行政治制度的必然产物。在现有的制度安排下，彻底根除金钱政治犹如天方夜谭。

 

林德山：美国政党对现代媒体的依赖和迎合也进一步强化了金钱政治在政党政治中的地位。过去几十年美国大选中竞选资金的不断攀升很大程度上是由于媒体投入的不断扩大。新媒体的发展对人们社会生活的渗透改变了政党政治的运作环境。对游移不定的选民来说，他们的最终选择在更大程度上取决于媒体所展示的政党或候选人形象。对媒体的投入水平在很大程度上决定了政党或候选人的竞选运动效果。政党及候选人不断加大对媒体的投入，一方面对于候选人的筹资能力提出了更高的要求，同时也显著加强了受资本力量控制的媒体的政治地位。这些都进一步强化了金钱政治的地位。

 

约瑟夫·布拉姆尔：金钱政治不仅对制定政策有害，对美国的经济也有不利影响。纳税人的钱都被联邦政府送入了寡头的口袋。如果财富市场缺乏甚至没有竞争，市场内只被极少数的“玩家”主导操控，那就不是自由市场。美国的媒体行业、金融行业，都存在这样的问题。可以说，这是导致美国经济出现问题的本质原因。

 

正如我在专著《自由的代价》中总结的，金钱政治正在让政策成为利益集团的政治庇护工具。所谓的民主模式成为那些控制着财政命脉的寡头们搜敛财富的途径。自由平等幸福的“美国梦”在破灭，取而代之的是日益加剧的贫富分化和阶层固化。

 

金钱政治导致美国面临结构性经济衰退问题。如果深入观察美国目前面临的经济问题，就会发现其周期性衰退的表象下，是结构性的缺陷问题。这不是自由市场经济，而是寡头操控的所谓“竞争市场”。

 

（人民日报记者章念生、张朋辉、林雪丹、冯雪珺、宋豪新采访整理）