香港拟成立保监局 被视为保险业变革最重要举动

《2014年保险公司(修订)条例草案》即将由香港特区政府提交给立法会首读。当中成立保险监管局(保监局)的建议被视为香港保险业多年来规管变革的最重要举动。

现行规管保险业的工作主要由保险业监理专员根据《保险公司条例》负责。保险业监理专员是一名公务员，而其领导的保险监理处(保监处)则是一个财经事务及库务局辖下的政府部门。该部门设有一般业务部、长期业务部、执法部和政策及发展部，以负责各个范畴的职务。

香港特区政府认为这种安排与国际上金融监管机构在财政及运作上独立于政府的做法并不一致。同时，它指出保监处须受政府规则及程序规限，所以在迅速应付金融市场的急剧变化和新挑战方面未能充分灵活调配资源和吸引专才。它也表示国际货币基金组织于2003年发表的报告中便表示以上情况是香港金融监管基础设施的主要弱点。

另外，特区政府认为现时的规管细节也有一些问题。举例而言，香港有68500名保险中介人(截至2010年的数字)，他们都受三个自我规管机构规管，包括香港保险业联会辖下的保险代理登记委员会、香港保险顾问联会及香港专业保险经纪协会。特区政府认为自我规管机构是由会员资助的行业团体，所以存在表面上或实际上的利益冲突问题。而且，它指出三个自我规管机构在处理投诉机制、纪律、惩处的轻重方面并非一致。还有，这种保险业自我规管的制度与国际社会里保险中介人大多由独立监管机构直接规管的做法并不一致。

基于这些原因，特区政府一直推进成立保监局的工作。前财政司司长梁锦松于2003至2004年度的财政预算案便表示，考虑把保监处独立于政府架构以外。2007年，特区政府委托顾问，要求其对保监局的管理架构、组织结构、财政和预算机制提出建议。该研究于2009年年中大致完成。而在金融海啸发生后，前行政长官曾荫权于2008年至2009年的施政报告中表示，“为了进一步完善保险业的监管架构，我们认为有需要设立独立于政府架构的保险业监督，以增加监管机构在运作及招聘员工方面的灵活性，并配合国际社会为将采用的‘风险为主资本监管制度’作好准备。”

特区政府于2010年7月公布成立保监局的公众咨询，并于2011年6月公布咨询总结及详细建议。2012年10月至2013年1月，特区政府又进行成立保监局的主要立法建议的咨询。2014年4月16日，特区政府宣布《2014年保险公司(修订)条例草案》将于4月25日刊宪，4月30日便提交立法会首读。

在提交给立法会的文件里，特区政府已表明考虑了以下各项需要：一是提升对消费者的保障及教育，以加强他们对保险的信心及认识；二是提升保险中介人的专业水平；三是避免因不必要的规管要求阻碍行业发展及创新；四是减少过渡至新规管期间的不稳定因素；五是维持规管程序的公平性、效率和透明度；六是履行国际义务。

建议成立的保监局会以法人团体的方式运作。在行政长官委任下，该局会有一名主席、一名行政总裁及不少于六名董事。当中至少有两名董事具备保险业知识或经验。该局应以保险人及保险中介人缴付的费用、向特定服务使用者收取的费用以及从所有保单的保费中收取0.1%征费，以应付运作开支。

在法定职能上，建议成立的保监局负责规管与监管保险业，以促进保险业的整体稳定并保护现有及潜在的保单持有人。它亦须监管获授权保险人及持牌保险中介人遵守条例的条文；考虑及建议对与保险业有关的法律的改革；促进和鼓励获授权保险人，维持适当的操守标准及良好和审慎的经营方式；促进和鼓励持牌保险中介人，维持适当操守标准；透过发牌制度，规管保险中介人的行为；就保险业采取适当步骤，以协助财政司司长维持香港金融稳定等。

建议成立的保监局会被赋予相应的巡查、调查以及纪律惩处的权力。这些惩处权力包括通责、罚款、暂时吊销或撤销保险中介人的牌照或保险人的授权；或禁止保险中介人在一段指定时间内就某一受规管活动申请牌照，或禁止保险人在一段指定时间内就某一保险业务类别申请授权。保监局须发布罚款指引。

而不满该局纪律惩处决定的人士可以向一个独立的类司法机构(即保险事务上诉审裁处)上诉。该审裁处的主席由符合资格获委任为高等法院法官的人士出任。它可以确认、更改或推翻保监局所作的相关决定。

香港的保险业已有170年的历史。一般认为，自1983年《保险公司条例》通过以来，成立保监局是保险业的最重大规管变革。对于市民而言，他们都期望此次变革可以提升保险业的专业水平，尤其为保单持有人提供更佳保障。  □陈振宁