两岸关系中主权与治权应分开处理（之二）

 

海峡两岸关系法学研究会秘书长、两岸关系和平发展协同创新中心兼职教授尹宝虎

 

海峡两岸关系法学研究会秘书长、两岸关系和平发展协同创新中心兼职教授尹宝虎在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊3月号发表专文《论两岸关系中的主权与治权--兼论“一国两制”台湾模式》，文章的第二部分内容如下： 

 

“一国两制”台湾模式的主权、治权分析 

 

主、治权分开处理有利于解决各类内部“独立”问题。但分开到什么程度则取决于双方对“自治”程度的主张和容忍程度，需要通过政治谈判解决，并无天经地义的当然标准。通常对于维护国家主权统一方来说，外交和国防主权不可分裂，不能不由中央政府集中统一行使（“对内自决权”理论的底线也是国家外交和国防的统一），其他各类管辖权似乎可以有更大灵活处理空间。而对于寻求“独立”的少数民族而言，要求自己掌握自己的命运，其民族的政治、经济和文化发展的主导权不能假手他人。双方如何达成妥协，既要看手里有多少牌，也需要巨大的政治勇气和高超的政治智慧。其中主、治权分离的形式还可以作为谈判妥协的筹码。 

 

按照大陆方面历代领导人提出的构想，假如两岸按照“一国两制”构想实现国家统一，则台湾社会制度、内部管辖权无一变化，大陆甚至也不派兵、派官驻台，等于台湾在内政上，无论政治、经济、军事、司法、社会、教育、文化等各项独立管辖权地位悉数不变。“一国两制”台湾模式之所以根本地不同于香港模式④，在于其实现了主权、治权间更大程度的分离。现有香港“一国两制”模式对香港内部立法、人事等管治权的各项约束，以及内地在港驻军，在台湾这里都不存在。这一模式没有邦联之名，却有超越邦联制之实。台湾在治权意义上的自主地位，既高于欧盟各个成员国，甚至某些地方也高于各个联合国成员国。因为联合国各个成员国也要接受各类国际条约、国际司法和安理会决议约束，而许多成员国在接受此类约束前并没能有意义地参与相关讨论和决策过程。很难设想“一国两制”模式下未经台湾同意的任何政策安排。不妨可以将“一国两制”看作是台湾与大陆之间的管辖权交易合作。在这笔交易里，台湾付出的并不多。 

 

在国际政治现实里，一个政治实体的自主空间往往由自身实力和治权自主程度决定，并不完全取决于其主权法理形式。实际上，一个实现了“台独”而自由行动的台湾可能立即成为美日的附庸，反而失去更多的独立和自由。外部势力为了围堵中国必定利用台湾作为对抗大陆的前沿阵地，台湾的安全也将长期处于凶险局面。台湾未蒙实利，先招实祸。目下的乌克兰便是前车之鉴。 

 

相反，恰恰是“一国两制”可以促使台湾在国际地缘政治中处于十分特殊而有利的位置，实现最大程度的独立自主：既因为“一国”不必成为美、日的附庸，又因为“两制”而不必接受大陆的体制和单边安排。台湾由此可以获得最大的国际空间和自主地位。由于台湾的贸易、投资、财税、货币、航运、环境、文体、司法等体制和政策均不同于大陆且完全自主，大陆不可能代替台湾签署国际协议。其在治权意义上的独立自主空间将超过当今许多独立主权国家。台湾不仅可以在东西间游走自如，成为双方努力合作的对象，而且也成为双方合作的最佳桥梁纽带，为自己赢得了积极影响各方行为的巨大潜能。 

 

在两岸间，由于台湾社会制度迎合了西式民主，在国际上占据话语权，尽管有承认“两制”的两岸协议，也不会是大陆试图改变台湾政治制度，而是相反。经济上，大陆将极力维护和关照台湾利益，以便维系台湾人心，阻止台独势力坐大。无论是在国家统一前还是统一后，只能是大陆担心台湾“独立”，而不可能是台湾担心大陆独立。同时，大陆努力维护台湾自主地位、自由民主和繁荣稳定，也有利于凸显中国制度的自由多元和促进中西交往合作。因此，无论从消极还是积极角度考虑，尽管两岸统一建立在实力不对称的基础上，但台湾将以小博大，保持着两岸关系和两岸协商中十分主动而强有力的地位。这种地位也是台湾在“一国一制”的框架下所不可能具有的。以“一国两制”实现两岸管辖权交易合作，台湾付出不多，所得甚大，十分划算。 

 

在“一国两制”安排下，台湾在涉外管辖权交易中也处于十分有利的位置，同样获得重大利益。在国际上，大陆永远不会在涉外交往中将台湾视作手里的筹码和利用的工具，而是会视台湾为国家核心利益加以维护，这也是大陆不同于美、日的根本区别。因此，拥有“一中”的保护屏障和大陆的实力支撑，台湾的国际交往筹码和地位将更行强大；无论是进行台日间渔业协定、食品协定谈判，还是“美猪”、“美牛”谈判，台湾将有更大的底气和回旋空间。假如实现彻底“台独”而失去“一中”屏障，台湾将独立面对国际丛林规则，在国际交往中的筹码也要弱势得多。台湾与任何人的管辖权交易都只能按照自身实力和价值计；台湾要获得一点实利，反而要牺牲更多的实质管辖权。这也是“台独”只会减弱台湾的独立自主而不会增强台湾独立自主的根本原因。 

 

实际上，台湾也不妨将马英九执政时期两岸基于“九二共识”的和平发展看作是缩小、简化和不稳定的“一国两制”，或者看成是两岸对待主权议题的“搁置争议，共同开发”。“九二共识”毋宁也是一种管辖权交易，台湾在“亲美友日”前提之下“和中”，达成23项各领域合作协定，尽享和平发展红利；更在台日渔业协定、台菲渔业协定中获得尊严和利益。坚守“九二共识”，台湾何曾吃亏？ 

 

台湾或许担心，以大陆规模实力之大，一旦按照“一国两制”实现统一，大陆必然“吃掉”台湾。这种担心看似有理，实则没有理解“一国两制”的根本特点。不能否认，大小两个经济体和政治体之间除了制度性的影响外，必然可能发生一些非对等的相互影响。这也是国际社会主权平等而治权不平等的重要原因。就像乌克兰不能不受俄罗斯影响、墨西哥不能不受美国影响一样。然而，由于台湾不是大陆的利用的手段而是争取的目的，“一国两制”安排恰恰可以增加大对小的有利照顾，最大程度地减少大对小的不利影响，有利于台湾在两岸交往中争取倾斜性的单边安排。目前港澳（也包括台湾）对内地在人员往来、经济安排、司法合作、权益保障等方面均有大量单向的限制措施；此类措施若放在主权国家间必然形同歧视而不可接受。没有理由相信，接受“一国两制”的台湾反而需要更多迁就大陆。 

 

适用“一国两制”后，台湾将因为独特地位和体制而受到各方青睐。西方没有伤害台湾的理由，大陆更有呵护台湾的动力。非但台湾民众可以因此享受最大的安全和福利，且在中西合作、文化交融、促进“大同世界”等方面可以发挥无可限量的作用。甚至可以想像：“一国两制”下的台湾完全有可能成为一个现代版的“世外桃源”！ 

 

从“一国两制”角度重新认识“台独” 

 

台湾当然不是一个主权意义上的“独立国家”。两岸要落实“一国两制”，大陆至少应该要求台湾同意就“外交和国防”展开合作，国家的“外交和国防”统一应该具有实质性。然而由于大陆无法干预台湾内政，允许台湾保留独立军队，并不强求在台湾驻军；则两岸在“外交和国防”上的统一实质上只能是两个平等主体间的合作，任何涉及台湾的“国家外交”和“防务政策”都只能在台湾同意之后形成。 

 

以大陆现有的设想，两岸实现“一国两制”后的中央政府形式可以继续藉助大陆政权的现有架构，即利用全国人大为全国性立法机关和利用国务院为中央政府。这在形式上确实是把台湾“吃掉”或者“矮化”了，但无论何种政权形式都无法掩盖两岸间“一国两制”系两个平等主体间合作的本质。而台湾恰好可以利用这种形式，实质性参与大陆内部事务管理，以更多争取台湾利益。两岸在统一的形式和实质之间，以及涉内和涉外权力结构上，还可以进行政治交易。其交易原理是：大陆如果在国家统一形式上有所让步，赋予台湾更多平等（台湾方面有学者提出两岸可以共建“一中”大“屋顶”），并拿出更多内部管辖权让台湾参与，则可能越有利于加速两岸和平统一进程；而台湾在形式上愈是愿意接受“矮化”的安排，愈是有利于在两岸交往中争取更多实际利益，和对大陆内部事务的深度参与。台湾如果愿意拿出更多实质管辖权与大陆合作，则可以获取的利益空间应该会更大。 

 

国家统一采取什么形式是一门大学问，可以研究藉鉴古今中外诸多统一模式和宪政架构，并加以创造性地利用。两岸间“一国两制”决不可能是港澳模式，也不是某个确定的模式，而是一个开放的框架，有待两岸通过磋商谈判确定框架内涵。中共自周恩来总理主持外交时代起，对事关国家利益的重大政治谈判，往往本着设身处地、真诚合作精神，一开始即出尽底牌，去谋守拙；然后坚守底线，坚持不懈，以极大耐心持久谈判，争取对方理解与合作。大陆解决台湾问题的思路与此一脉相承。“一国两制”台湾模式本质上是一个认定现状的和平方案，不妨也可视为某种创造性的“搁置争议，共同开发”，两岸能否籍此维护国家长久实质统一尚在未定之天。这一模式对台湾自主和自治的尊重是显而易见的。然而台湾不分蓝绿对“一国两制”同声谴责，口诛笔伐，无一人有片言只语的肯定，两岸互信之匮乏令人感叹！ 

 

由于“一国两制”台湾模式已经接受台湾现有各项内部管辖权的自主地位，国家主权统一的意义将仅仅体现在“外交和国防”领域，并依赖于台湾方面的合作。因此，明白了这一点就可以逻辑地推论：“台独”的主要意图可能不是为了台湾独立自主，而是为了在国际政治上始终站在大陆的敌对面。假如台湾视大陆为美国，则台湾必定会拥抱“一国两制”。拒绝“一国两制”、寻求完全“独立”可以赢得在国际上开展政治军事合作的自由⑤，而只有坚持永远与大陆对立的目标，获得这种自由才有实质意义。 

 

实际上，所谓“台独”，外因多于内因，地缘政治因素多于主权因素。如果有人认为早期的“台独”运动还有一些反对国民党专制、争取民主的工具色彩，则在“台独”政党已经登堂入室、两度执政之后，一个要通过“转型正义”彻底整垮反对党，并且不惜一切倒向美日的政党，实际上走到了自由主义民主的反面，也与独立自主的追求背道而驰。为了实现“台独”，就要维持两岸敌对，为此不能不极尽抹黑丑化大陆，继续“恐中”、“仇中”的民粹操作，甚至斩断台湾的历史文化根基；还要维持中美对抗，为此不能不竭尽所能深化中美对立，因为中美关系的缓和始终不符合“台独”利益。可以说，“台独”与台湾寻求独立自主无关，而是基于一种特殊时空下演变而成的极端民粹思潮、冷战对抗思想和敌对性的地缘政治选择。 

 

就两岸关系而言，假如台湾要选择永久站在大陆的敌对面，则无话可说，只能任由两岸由对峙甚而走向对撞；假如台湾并不想永久站在大陆的敌对面，则台湾接受“一国两制”不失为英明抉择。即便台湾想要站在中外政治安全格局的中立地带，也有必要强化而不是弱化两岸同属“一中”的政治基础，远离“台独”。 

 

注释 

 

①本文将“治权”与“管辖权”、“管治权”混淆使用，意义等同，不加区分。 

 

②法国、美国、西班牙、德国、日本等均在吉布地建有军事基地。中国为解决护航、维和、人道救助后勤补给需要，于2016年3月与吉布地达成协议，在吉建立后勤补给基地。 

 

③有关“民族自决权”和“台独”的关系，参阅笔者拙文《台湾问题与国际法》；该文以笔名“尹成左”发表于2004年2月19日《联合早报》网路论坛。 

 

④有关台港“一国两制”模式差异研究，请参阅拙作《“一国两制”台湾模式的正解》刊载于《中国评论》月刊2014年7月号，总第199期。 

 

⑤台湾目前在世界各国均设立经济文化代表处等机构，已经享有与外国开展经济、社会、文化交往合作的高度自由。