台湾民众因担任大陆小区居委会助理受罚？！

日前在大陆厦门市长期担任小区主任助理的曾雅琦等27名台湾民众，遭台“内政部”认定担任大陆“党政军职务”，违反“两岸人民关系条例”，各裁罚新台币10万元。上述台湾民众因不服前述裁罚集体提起行政诉讼，台北高等行政法院判决此项小区主任助理职务虽具政治性，但不至于妨害台湾安全或利益，开罚新台币10万元违法律比例原则、侵害“宪法”保障人民的思想自由，判决撤罚、可上诉。而反对此判决者，则认为台北高等行政法院僭越行政权，对于“国家安全”的专业判断，实有违权力分立原则；批判此种毫无民主防卫思维，恐让大陆顺势渗透，败坏台湾民主法治。

然此案经“行政法院”于8月6日判决，认定裁罚不符合法律比例原则及违宪，裁判曾雅琦等27人免罚。随即台“内政部”表示不服，将提出上诉；陆委会也表示支持“内政部”上诉。从民进党当局角度检视之，陆委会认定小区居民委员会（居委会）是大陆各级人民政府所属基层行政组织，属公告禁止台湾民众担任职务的党政军机构。台“内政部”据此依违反“两岸人民关系条例”，个别裁处10万元罚缓；并认为台湾民众到大陆担任小区主任助理裁罚案，系经相关机关会商认定违反“两岸人民关系条例”第33条第2项规定，每一个案皆经相关机关充分、完整的调查后，再经“内政部”裁罚。显然，“行政法院”判决所展显司法见解，并不完全认同行政部门行为。

首先，本案系台湾民众至大陆从事服务小区工作，究其性质是否涉及担任“党政军职务”或为其成员，及其所引发是否违法及妨害台湾安全之争辩。基本上，“行政法院”认为小区主任助理涉及“党政军职务”，但非其成员；并不否定陆委会认定任职小区主任助理系从事“具政治性机关（构）、团体”职务。曾佩琦等27人担任的“小区主任助理”职务，并非居委会、村委会编制内“成员”，不是村（居）委员会组织法所设置干部。但“行政法院”认为小区主任助理必须长期驻点于小区内，并参与小区治理工作，受小区的指挥监督，遵守工作或纪律要求，确实担任具政治性机关（构）、团体“职务”。

其次，大陆村委会或居委会虽属基层群众自治性组织，仍应服从“民主集中制”、“党管一切干部原则”的组织原则；政府与群众自治性组织关系，也有陷入“领导关系”与“指导关系”、 “行政化”与“自治化”争论。根据《村民委员会组织法》第2条：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”

在城市也有这样基层自治性组织扮演公共事务执行之协助者角色。依据《城市居民委员会会组织法》第2条：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”、第3条明订 “居民委员会的任务”，包括办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；调解民间纠纷；协助维护社会治安；协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作。

故“行政法院”判决书指出大陆小区居委会、村委会是群众性自治组织，虽非政府机关，且无完整行政权力，但仍肩负宣传国家法律和政策、公共服务、民间调解、治安维护及民意传达等工作；并协助推动公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等事务，承担相当于基层政府的行政管理职能，并必须接受政府机关指导，确为《两岸人民关系条例》所称的 “具政治性机关(构)、团体”。

再者，按2004年3月1日公告生效“台湾地区人民、法人、团体或其他机构，禁止担任大陆地区党务、军事、行政或具政治性机关（构）、团体之职务或为其成员”事项，指明“台湾地区人民、法人、团体或其他机构，不得担任大陆地区党务、军事、行政或具政治性机关（构）、团体之职务。”；表明“不得为”前述机关（构）、团体之成员。此限制措施涵盖“不得担任职务”、“不得为成员”两种。

同时公告事项中规范 “一、禁止担任大陆地区党务、军事、行政或具政治性机关（构）、团体之职务或为其成员之原则：（一）涉及国家认同或基本忠诚度；（二）对台统战工作；（三）有妨害国家安全或利益之虞。”换言之，担任这些职务或为其成员必须涉及国家认同、对台统战工作及妨害国家安全之虞，始能加以裁罚。

最后，根据前述公告指明具政治性之机关（构）、团体，包括：一、党务系统：例如中国共产党中央、各级党务机构及该等机构直属机构、事业机构（人民日报等）、派出机构（中央金融工作委员会等）、工作部门和办事机构或议事性领导机构及所属团体。二、军务系统：例如，中央军事委员会总部机关、人民解放军四总部、各军兵部和武警总部、人民解放军各大军区、各军事院校及该等单位直属机构、事业单位、团体。三、政务系统：国务院及其所属各部委、直属特设机构、直属机构、直属事业单位、办事机构、部委管理国家局、各级人民政府（省、直辖市、自治区；县区市旗、乡镇行政组织）、各级人民法院、各级人民检察院及该等行政机关所属机构、事业单位、团体。

此外，“各级人民代表大会制度组织、各级政治协商会议制度组织、村级行政组织、党派群众组织团体、大众传播体系组织、具有准官方性质之社会团体。”亦为明列禁止之职务。很明显的，在2004年陆委会所公告涉及禁止担任大陆地区党务、军事、行政或具政治性机关（构）、团体之职务或为其成员，已明文禁止参与村级行政组织、群众组织团体。

总言之，无论是村委会或居委会皆为基层群众自治性组织，非属国家行政组织；村委会、居委会主任也不是国家公务人员，遑论小区主任助理。若将小区主任助理角色视为台湾地区的村里干事对比，固然其职务有部分雷同；但小区主任助理为约聘人员，并非村委会与居委会中法定组织成员。而村里干事则为正式公务人员，两者与政府关系不同，小区主任助理受雇于基层群众自治性组织，而村里干事则隶属于政府公务员系统。

值得关注是，台“内政部”指称大陆地方政府招聘台湾民众担任小区助理员工作条件为必须认同“九二共识”，“行政法院”合议庭认为此为目前大陆处理涉台事务的一贯手法，宣示意义成分较大，而且是否认同“九二共识”，纯属个人思想自由或政治信仰问题，“内政部”若仅因招聘条件要求应聘者认同“九二共识”，就处罚应聘赴任者，“形同惩罚个人的政治立场”，有“违宪”之嫌。诚然，“九二共识”存否及其内涵，不仅两岸之间有歧见，在台湾内部也是朝野间难有共识的政治议题，台湾各政党对于国家定位立场既有不同，政党轮替已是台湾民主常态，若因政权更替导致政策主张变更，恐使民众陷于无所适从的窘境，基于上述理由，判决曾女等27人免罚。

显然，台“高等行政法院”认为无论是两岸官方或者台湾社会各政党间对“九二共识”之存否与内涵，确实有所不同，不能作为据此裁罚台湾民众因承认“九二共识”而享有工作权；况且马英九时期本承认“九二共识”，2014年也有第一位台湾民众担任小区主任助理一职。若因政党轮替改变台湾执政当局政策主张，而据此裁罚不同政治主张者，司法权或将成为侵犯公民政治参与权、工作权之帮凶。

更何况在两岸具“九二共识”的共同政治基础时，台湾民众担任小区助理员并未被裁罚，待不同政党执政后因政治主张不同而受裁罚，此将造成人民无所适从及工作权不稳定性之困扰。进一步言之，这究竟是彰显出国民党时期行政机关消极不作为吗？或司法机构之有意怠惰吗？抑或是民进党当局不遵循法律比例原则、侵害公民权吗？或更甚者是违宪？恐怕这需要进一步司法论证，以澄清政党政治歧见之纷争。作者 柳金财 台湾佛光大学公共事务学系助理教授