中评社评：数字经济需要更多的数字公共产品

　　

 

2019年中国产业数字化增值规模高达28.8万亿元人民币，同比名义增长16.8%，规模以上工业企业生产设备数字化率高达47.1%，关键工序数字控制化率高达49.5%，数字化设备联网高达41%。（《人民日报》2020年7月13日）这标志着中国即将进入数字经济时代。如果中国工业生产设备数字化率超过50%，那么，就意味着中国已经成为数字经济国家。

 

数字经济是一个前所未有的经济形态。数字经济从软件和硬件的角度来看，大体上有下列几个板块：从软件的角度来看，包括数据库、数据的传输系统、数据的计算（人工智能）；从硬件的角度来看，包括数据存储设备、第五代移动通信系统、量子通讯、卫星导航、大型计算机、自动化控制设备等。

 

数字经济催生新的生产方式，改变人们的生活方式。如果说互联网络经济，解决的是数字传输的问题，为传统生产方式和生活方式赋予新的功能，那么，数字经济则是一种全新的经济模式，其特点就是在数据基础之上，通过自动化运算，实现工业、农业、国防的数字化和人工智能发展。

 

中国是世界第一人口大国，也是电子商务大国，因此，中国积累了大量的数据，这为中国发展数字经济打下了坚实的基础。如果没有足够的数据，那么，数字经济就是沙滩上的城堡。中国可以充分利用自己所掌握的数据，实现工业、农业、商业、军事等一系列产业快速发展。

 

但是，必须充分意识到，中国在发展数字产业经济的过程中，出现了新的问题。中国缺乏完整的数据法律制度体系。一些电子商务企业充分利用自己掌握的大数据，一方面损害消费者的利益，另一方面实施数据垄断。少数电子商务企业通过数据相互交换，形成了看不见摸得着的垄断经济体，这对中国未来经济的发展极为不利。

 

虽然一些电子商务企业通过产业协作，实现数据的交换，但是，在数据搜集整理存储和交换的过程中，如何实现国家利益、公共利益和个人利益平衡，如何在充分保护消费者利益的基础之上，促进中国数据经济的发展，所有这些都有待制定完善的法律制度体系。

 

为了确保中国数据安全，全国人大常委会已经起草数据安全法，对中国数据搜集、存储、计算和使用作出明确的法律规定。相信随着数据安全法的颁布实施，中国电子商务产业以及中国工业自动化产业将会实现可持续健康发展。

 

数字经济不是市场主体之间的经济，数字经济更不是电子商务企业经济。数字经济就是要充分利用数据，实现生产方式的全面革新。如果在数字经济发展过程中，过度依赖电子商务企业，而没有意识到中国作为公有制国家，政府掌握大量的数据，充分利用政府掌握的数据有助于中国数字经济的发展，那么，中国在数字经济产业发展中有可能会出现许多现实问题。

 

譬如，中国各大城市出现互联网络出租车，由于互联网络出租车经营者无法充分利用政府的机动车注册数据库，必须建立自己的数据库，结果导致中国互联网络出租车企业普遍出现严重亏损。可以设想，如果政府全面开放自己的机动车注册数据库，为互联网络出租车公司提供数字便利，那么，中国网络出租车行业就能实现健康发展。

 

中国网络出租车公司转型的过程中，如果能借助于地方政府机动车管理系统，对互联网络出租车司机以及互联网络出租车的状况实施全面的核查，那么，互联网络出租车运营效率就会大幅度提高。如果中国机动车管理部门主动为互联网络出租车公司提供数据服务，或者政府借助于自己掌握的机动车数据，主动为消费者提供服务，那么，中国互联网络出租车就要实现良性发展。

 

中国一些城市包括上海、长沙已经尝试借助于政府的机动车数据库，通过建立第五代移动通信网络数据系统，实现出租车无人驾驶，这对于彻底改善中国城市出租车行业经营状况，提高城市出租车的使用效率，大量节约人工成本，不断满足消费者的需求具有非常重要的战略意义。可以肯定的是，如果政府提供数据这个重要的“公共产品”，那么，中国数字经济将会实现跨越式发展。

 

譬如，当前中国在房地产市场领域存在许多问题，每当经济发展遇到困难的时候，一些地方政府就试图借助于房地产市场价格上涨，增加地方财政收入。虽然中央政府三令五申，要求地方政府坚决贯彻落实中央房地产攻关调控政策，可是，地方政府制定经济发展政策的时候，仍然存在房地产市场路径依赖。少数地方政府试图依靠土地批租增加财政收入，通过提高房地产市场价格发展地方经济。解决这个问题最直接的办法是，建立中国的房地产数据库系统，由中央政府直接控制房地产数据库，及时公布土地批租情况，公布房地产开发情况，公布商品房的供应情况，公布商品房的销售情况，因为只有这样，才能使消费者对中国的房地产市场走势有明确的判断，也只有这样才能使中国的房地产市场健康发展。

 

政府提供公共产品，就是要求政府开放自己的数据库，为市场主体发展数字经济打下坚实的基础。公共产品具有生产阶段的非竞争性和使用阶段的非排他性，政府不要指望通过全面开放数据库获取商业利益，更不能通过设立专门的商业机构与民争利。

 

可以设想，如果中国公安机关公布自己的居民数据，为中国交通运输提供服务，那么，中国交通运输行业的数字经济产业将会实现飞速发展。事实上，中国铁路系统已经全面接入公安机关的居民身份证数据，居民凭借自己的身份证，可以直接购买高速列车的客票，部分火车站已经停止销售传统纸质客票，居民凭借身份证可以直接上车。这是中国公安机关利用自己的数据库，为中国铁路事业发展提供数据公共产品的典型案例。如果中国房地产登记部门，依照中国不动产登记暂行条例取得不动产登记数据，并且将自己的数据库全面开放，为消费者提供服务，那么，中国房地产市场信息不对称的现象有可能会发生改变。

 

全国人大通过的中华人民共和国民法典为了解决数字经济时代公民权利保护问题，把公民的隐私权和个人信息权并列，充分保护自然人隐私权的同时，保护自然人个人信息权。笔者的理解是，这样做可能是为了更大程度上充分利用中国个人信息，促进中国数字经济发展。但必须指出的是，政府的数据库中，大量信息属于个人隐私或者市场主体的商业秘密，因此，政府全面开放数据库的过程中，必须兼顾国家利益、公共利益和个人利益，必须在保护个人隐私的基础上，为社会提供数据公共产品。

 

中国政府信息公开条例采取的是信息公开一般原则，并且规定涉及个人隐私或者商业秘密，政府不得公开，但是，如果是为了维护“公共利益”，可以公开个人信息或者商业秘密，但是，必须通知权利人。

 

全国人大常委会正在审议的数据安全法，是否会涉及数据库公共产品问题，是否会为政府公开数据制定明确的法律规范，有待进一步观察。至少从公布的征求意见卡来看，对于政府如何提供数据这个重要的公共产品，缺乏明确的法律规范。建议全国人大常委会在数据安全法草案中，增加有关数据公共产品的内容，从以下几个方面，督促政府履行自己的义务，提供数据公共产品：

 

首先，如果政府掌握数据，那么，必须公开，因为政府掌握的数据属于国有财产，必须按照取之于民用之于民的原则，为市场主体和消费者提供数据库产品服务。任何单位或者个人，向政府申请公开数据，政府都必须满足要求。

 

政府公开有关数据的时候或者在开放数据库的时候，必须坚持公开是一般原则，不公开是例外。如果政府信息公开涉及个人隐私，那么，必须采取切实有效的保护措施，譬如按照新加坡的规定，除非公民自愿授权，负责政府不得公开个人信息。如果属于商业秘密，除非市场主体授权，否则，政府不得公开商业秘密。

 

但是，如何认定“公共利益”，必须建立审查机制，不能让数据管理单位自行确定是否涉及国家利益或者公共利益。如果授权数据管理单位自行确定是否属于公共利益或者国家利益，那么，数据管理单位有可能会把许多不涉及公共利益或者国家利益的数据当作不宜公开的信息。政府应当尽快建立数据审查机制，或者在中国现有国家保密机构设立专门“数据审查法庭”，采取迅速裁决的方式，确定政府信息是否属于涉及公共利益或者国家利益的信息。个人或者市场主体申请政府信息公开，如果政府认为信息属于公共利益或者国家利益，或者涉及个人隐私、商业秘密不能公开，那么，申请人可以立即向中国保密机构申请审查，如果保密机构认为不涉及公共利益或者国家利益，不涉及个人隐私，不涉及商业秘密，那么，数据管理单位应当立即公开有关数据。

 

其次，政府提供数据公共产品必须坚持免费原则。政府收集信息建立的数据库，是依照法定职权收集信息建立的数据库，建立数据库是政府的法定义务，因此，政府提供数据公共产品，不得另行收费。

 

中国一些数据管理单位，比如机动车管理部门、不动产管理部门，采用直接或变相方式向消费者收取费用，这是典型的违法行为。政府向市场主体或者消费者提供数据公共产品，不得收取任何费用。政府应当免费开放数据库，并且为市场主体和消费者使用政府的数据库提供各种便利条件。如果政府把数据库看作是部门财产或者少数人的财产，通过经营政府的数据库谋取利益，那么，应当追究政府机关及其工作人员的法律责任。中国档案法、保密法、政府信息公开条例等有关法律和行政法规应当重申这一规定，中国数据安全法应当把免费作为政府提供数据公共产品的基本原则。

 

第三，政府应当尽快建设新型信息高速公路。上个世纪80年代末期，美国政府将美国军方研制出的信息传输系统全面开放，建设“信息高速公路”，从而催生了美国的新经济，上个世纪90年代美国财政实现扭亏为盈。

 

中国政府提供信息高速公路过程中，必须为市场主体和消费者收集存储信息提供便利条件。中国湖北武汉已经建立了中国乃至世界上最大的信息储存芯片制造基地，政府可以大量采购信息存储芯片，建立中国乃至世界上最大的信息存储系统，免费向公众开放，为市场主体、消费者提供信息存储免费服务。

 

中国许多电子商务企业大多向消费者提供免费的存储服务。相信政府一定能为消费者提供免费的存储服务，因为这是最基本的、也是最大的数据公共产品。如果政府能够购买大量的存储芯片，为居民提供存储系统，那么，中国信息存储问题就会迎刃而解。这是政府从硬件方面为中国数字经济发展提供数据公共产品。

 

除此之外，政府还必须意识到，数字经济的发展，需要各种基础设施，譬如，无人驾驶需要政府建设人工智能公路，如果政府能在城市道路和高速公路上建设第五代移动通信系统，并且为市场主体生产无人驾驶汽车制定统一的行业标准，主动为无人驾驶行业提供信息交流服务，那么，中国人工智能产业特别是在无人驾驶领域有可能会实现飞速发展。

 

中国在数据公共产品生产方面，存在许多问题。一些地方政府采用服务外包装方式，把本来属于政府的信息服务事项，交给市场主体，让市场主体从中获取商业利益。这种做法表面上看，充分发挥市场在资源配置中的决定作用，但是，地方政府没有意识到，如果服务承包企业获得大量数据，那么，有可能会损害消费者的利益。无论是在城市电子监控建设方面，还是在高速公路无人驾驶系统建设方面，如果过多地依赖通信企业或者电子商务企业，没有意识到这是数字经济时代政府应当提供的公共产品，那么，中国数字经济发展有可能会出现新的垄断。

 

如果政府主动提供数据公共产品，那么，不仅可以形成自己的数据系统，更好地为市场主体和消费者服务，而且更重要的是，防止在未来数字经济发展中出现不正当竞争和垄断现象。政府应当意识到，如果数据公共产品提供不足或者不到位，那么，中国数字产业的发展就会出现严重失衡现象。政府必须采取切实有效的措施，增加数字公共产品或者数据公共产品，为中国数据产业的发展或者数字经济发展提供良好的外部环境。