2017南海局势：整体平静 波涛暗涌

中国南海（资料图）

2017年的南海形势总体上相对稳定，没有出现特别紧张的事态。随着中国与东盟成员国在磋商“南海行为准则”和落实《南海各方行为宣言》工作取得阶段性进展，国际社会对南海问题的和平解决和南海局势的长期稳定有了更强的信心。然而，南海问题的解决进程刚刚露出曙光，仍需要各方继续努力。同时，仍有一些国家看不惯中国和东盟国家自主推进南海和平进程，总是有意无意地想插手干预，对地区安全构成了潜在的严重威胁。

回顾2017年的南海局势，我们大致可以看出以下几个值得关注的新形势、新变化。

新形势

2017年1月20日，特朗普正式就任美国新总统。他秉持共和党比较强硬的传统外交理念，加上个人商界大佬的生意思维，以及密切关注美国较为困难的实际国情，采取了比较保守且功利主义的外交政策。在这种情况下，南海问题在特朗普政府外交“棋盘”中的位置相对不是很重要。毕竟，与打击中东“伊斯兰国”恐怖主义和消除朝鲜核问题可能对美国本土构成的直接威胁相比，美国在南海问题上并没有直接的安全关切，南海问题也没有损害美国的实际安全利益。因此，为争取中国在朝鲜半岛无核化问题上采取一致立场和行动，特朗普政府在南海问题上并没有做出非常具体的政策宣示。这让原本希望借助美国力量在南海煽风点火向中国施加压力的国家倍感失望，因此在南海问题上比以往也谨慎很多。

菲律宾总统杜特尔特认识到包括美国在内的域外大国对南海问题直接干预的可能性和效果都比较有限，没有约束力的南海仲裁案实际上已经成为废纸一张，因此采取了比较理性务实的对华政策。从某种程度上说，菲律宾政府无限期搁置仲裁案，成为南海问题彻底翻篇的序曲，也成为启动“南海行为准则”磋商进程取得突破的重要动力。当然，这也促使一些东南亚国家开始放下思想和政策包袱，寻求与中国发展更具建设性的合作关系。新加坡和越南在这方面表现比较突出一些。越南国家主席陈大光和越共总书记阮富仲先后访华，再次确定了处理南海问题的外交路径。新加坡总理李显龙成功访华以及访美过程中，都几乎没有对南海问题进行评论。

新成就

2017年5月18日，中国与东盟成员国落实《南海各方行为宣言》第14次高官会审议通过了“南海行为准则”框架。8月5日，第50届东盟外长会虽然批准了“南海行为准则”框架，但因为这只是东盟内部程序，在某种程度上仅算得上是一种确认，而6日举行的中国和东盟外长会通过“南海行为准则”框架才算得上正式批准。与以往形成反差的是，“南海行为准则”的磋商进程在没有外部干预的情况下反而取得了突破性进展。

更进一步的是，在11月13日举行的第20次中国—东盟领导人会议上，宣布启动“南海行为准则”案文磋商。这反映了中国与东盟国家在持续增进了解和信任的过程中迈出了实质性的一步。“南海行为准则”显示出本地区国家可以自主解决南海问题的强烈意愿和实际能力，将成为维护南海和平的“稳定器”与规范性“公共产品”，在促进南海安全稳定的过程中，也将有利于阻止域外国家对南海问题指手画脚或横加干涉。

新前景

在中国和东盟国家磋商“南海行为准则”并取得进展的过程中，随着11个国家的安全合作关系有所提升，南海的安全稳定越来越有保障了。前期达成的《中国与东盟国家应对海上紧急事态外交高官热线平台指导方针》和《中国与东盟国家关于在南海适用〈海上意外相遇规则〉的联合声明》都有助于11个国家合作处理相互间在南海地区可能出现的突发情况，避免爆发冲突，并有利于在冲突爆发后采取有效应对措施。

在菲律宾的带动下，其他更多东盟国家可能会与中国建立南海问题双边磋商机制，通过双边外交谈判方式和平解决南海问题。尽管这一进程是非常困难的，但显示出中国与南海问题直接当事方秉持《南海各方行为宣言》的精神，并有意愿通过双边方式解决与中国的领土主权争端。当然，这些东盟国家之间也可能会建立相似的机制，讨论有效解决他们之间纠纷的可能性。这对于缓解南海局势也是非常有益的。

新挑战

“南海行为准则”案文磋商的进程将非常困难。其使用范围、约束性程度、避免冲突和管控危机等环节已经明显超越了单纯的建立信任措施的范畴，已经显示出更高级别的预防性外交功能。虽然在国际上有一些先例可循，但相关规范大多是西方的，在南海地区并不一定完全适用。这些规则在磋商过程中的技术性挑战以及各国的政治性考虑交杂在一起，是有相当大的难度的。

现在仍在运行的落实《南海各方行为宣言》高官会和联合工作组会议也许已经不再能满足落实“南海行为准则”的要求了。在这种情况下，具有更强功能的南海合作机制就成为必要。它甚至可能需要增加促进海洋经济和海洋文化合作的功能，成为中国与东盟国家围绕南海问题而构建的综合性机制。

域外大国不死心、不停歇的扰乱活动出现了新态势。美国国防部长马蒂斯在香格里拉对话会上再次挑起南海问题，美日澳三国外长在东亚合作系列外长会期间发表关于南海问题的联合声明都不算什么新把戏。特朗普政府海空军到南海单边进行了4次航行与2次飞跃行动，比奥巴马时期还要频繁。美国一些盟友也想打打“擦边球”，到南海找“存在感”，如日本海上自卫队直升机护卫舰“出云号”经由南海访问了菲律宾、新加坡和越南等国，澳大利亚海军以军演加访问形式穿越了南海地区。这些不负责任的言行都对南海局势的发展增添了相当大的不确定性。

总的来看，南海问题在2017年在继续朝着缓和转好的方向发展，确定性明显增强，但不确定性依然不容小觑。东盟国家在南海问题上的政策虽然有所转向但并没有转变，还是希望借助东盟平台继续关注南海问题，菲律宾政府并没有永久性搁置或废除仲裁案结果的意愿。“南海行为准则”虽然有助于维护南海地区的和平与稳定，但东盟国家愿意接受多大的约束力仍不得而知。一些域外国家永远不会愿意仅仅作为南海问题的“旁观者”。因此，也许只有中国与东盟国家通过磋商和落实“南海行为准则”取得实质性成效，才能真正能让南海成为和平、合作、发展、繁荣之海。（周士新，上海国际问题研究院大国外交室主任，海外网专栏作者）中国南海网2017年终系列解读（一）