宪法在香港特别行政区应整体、全面、准确适用

宪法是国家的最高法律，当然也是国家各组成部分的最高法律。特别行政区作为中国的组成部分，尊重宪法、并将宪法作为最高法来适用，理所当然。不过，一段时间以来，关于宪法是否适用于特别行政区，以及如何适用，存在争论。一种观点认为宪法只是一部分条款适用于特别行政区，理由是根据“一国两制”原则，特别行政区实行不同于中国其他地区的制度。还有一种观点认为，只有宪法第31条，即规定特别行政区制度的宪法条款才适用。第三种观点认为，宪法整体上适用。这种观点表述得比较原则性，听起来比部分适用说要更加全面，但是也容易被推定“整体适用、个别条款不适用”。以下尝试从宪法的基本属性、中国与特别行政区的关系、宪法适用的特点三方面，说明宪法应当毫无疑义地适用于特别行政区。宪法不但应当整体适用，也应当全面适用、准确适用。同时，宪法的适用也应当根据特别行政区的具体情况，具体问题具体适用。

宪法在特别行政区的适用首先是国家最高法的内在要求。法国著名的公法学家狄骥曾经表示，公法中的基本问题就是：是否存在一种在国家之上、禁止它做某些事情，而要求它做另外一些事情的法治原则?如果答案是否定的，那就不存在公法。1803年，当美国最高法院首席大法官马歇尔做出违宪审查第一案，马伯里诉麦迪逊案时，他也提出了类似的问题。假如在宪法之上还有和宪法不一致的法律，假如在宪法之外还有与宪法冲突的法律，那么或者就没有宪法，或者这样不一致或冲突的法律就不应当存在。可见，宪法的存在本身要求其作为最高法存在，任何其他法律不得与其冲突或抵触。

之所以会有宪法是否在特别行政区适用的问题，源于两种考虑：一是认为特别行政区和内地实行不一样的制度，不但不实行社会主义制度，也不实行人民代表大会选举产生政府等其他宪法规定的基本政治制度。二是认为两个基本法就是特别行政区的宪法，因此不需要宪法的适用。这两种观点都存在误区。首先，特别行政区之所以不实行社会主义制度，源于宪法的明确授权。20世纪80年代，为了和平解决国家统一问题，“一个国家，两种制度”首先作为一种政策，后来又作为一项基本原则用于解决香港、澳门等历史遗留问题。1982年宪法制定时，宪法第31条成为这一原则和政策的具体体现。其后，在两个基本法创制过程中，都明确是以宪法为依据、根据宪法的授权而制定的。

其次，基于宪法而创制的基本法虽然属于宪法相关法，但不能取代宪法本身。无论将基本法视为宪法的补充还是因其地方组织法的特点而将其称之为“小宪法”，都不能取代宪法作为全国性根本规范的作用。不但如此，从内容上来看，宪法的内容关乎全局而基本法主要是就局部地区局部事务的规定，前者可以覆盖后者，后者不能取代前者。正因为如此，特别行政区不实行社会主义制度对宪法在特别行政区的实施并不构成问题。因为宪法所规定的社会主义是在整体意义上的社会主义，而非每一个地区、每一个机构都要按照某一特定模式进行组织。

宪法在特别行政区的适用是整体的、全面的，同时也应当根据具体情况具体适用。宪法的规定既有原则性、普适性的，也有专门的、特别的条款。原则性的条款应当普遍适用，专门的条款个别适用。例如，有关人民代表大会的条款不能适用于人民法院，我们不会因此认为人民法院仅适用宪法的条款。同样，不能因为特别行政区的人民代表大会没有选举产生特区的政府和法院，就认为特别行政区仅适用部分宪法条款。再如，社会主义是中国宪法的一项基本原则，但是这是就中国整体而言，不能因此认为所有地区、所以机构都只有一个行为准则。再如，中国政府的组织就全国政体而言是以民主集中制原则进行组织的，但是由于中国的地区制度是不对称的：特别行政区的组织原则一般表述为立法与行政互相监督、司法独立，而民族区域自治地方则一般将人民代表大会列为自治机关，人民法院则不属于自治机关序列。这是因为中国各地情况多样化、地区发展不均衡造成的不对称授权造成的。而不对称授权的来源恰恰是中国的宪法规定以及长期以来形成的宪法惯例与宪法传统。此外，宪法的适用力一般属于平行效力，即针对对公共权力而言。从比较宪法的角度来看，除了南非和爱尔兰等个别国家外，宪法并不直接适用于私人主体，即不发生平行效力。宪法会间接影响私权利和私人关系，但是或者通过立法，或者通过司法裁决。我们当然也不会因此声称宪法不适用于全体国民，只能说，宪法适用的特点是垂直适用而非平行适用，因此通常不直接针对个人适用。

实际上，从香港和澳门两个特别行政区的施政与司法实践来看，宪法的适用也是客观存在的事实。例如，特区政府向中央人民政府汇报工作、提出议案不仅依据基本法，也需要以宪法与其他宪法相关法为依据。此外，两个特区的法院也都曾经在其判词中援引宪法，并且不限于宪法第31条。这些政治与司法实践有力地说明，所谓的宪法单条适用、部分适用说是偏颇的，甚至可以说是错误的。而要全面准确地理解“宪法的整体适用”，意味着宪法在特别行政区的适用是全面的，同时也要根据具体情况，具体适用。当然，在特区适用宪法并不是要借以干涉特区高度自治或取而代之。宪法是赋权法，也是限权法，还是维权法，但尤其是限权法。宪法的限权法属性在中国大陆如此，在特别行政区也应当如是。特区需要尊重并适用宪法和基本法以行使自治权，中央政府也要尊重宪法和基本法以行使管治权。只有基于这样的共同基础，才能形成共识，实现“一国两制”的伟大构想。(程洁 清华大学法学院 副教授)