最近大陆暂停陆客自由行来台，除台北市为第三势力柯文哲执政、嘉义县为民进党执政外，其余包括花莲、新北、南投、高雄皆属重灾区。暂停陆客自由行来台一旦产生“骨牌效应”，且时间拉长冲击效应越大。

暂停陆客自由行来台的措施，超出原来一般推估。普遍观点以为，2018年底台湾“九合一”地方选举，国民党获得压倒性胜利赢取15个县市执政权，民进党则大败仅剩6席，此将有利于两岸关系缓和。然而蔡英文不仅公开反对“两制台湾方案”，同时表示从未接受“九二共识”，并提出“四个必须、三道防线”，直指“九二共识”就是“一国两制”，混淆两岸协商的“政治基础”为两岸“终局安排”。尤其是运用“过境外交”、美国对台军售强化“联美抗中”战略思维与布局，运用“国安五法”限缩两岸交流。同时，民进党为赢取2020“大选”，不断倾向独派与之结盟以求选票极大化，导致两岸关系更陷入恶性循环中。

尽管，泛蓝执政地方带来两岸和平发展曙光，但显然由于两岸事务职权系属“中央层级政府”权限，泛蓝执政县市难以发挥“地方包围中央”效果，复因泛蓝执政县市无法采取集体行动更减损此效应。

首先，尽管地方层级政府由国民党执政，中央层级政府仍由民进党执政，国民党地方执政县市若能采取集体行动就可能对政局产生“地方包围中央”效应，尤其是两岸事务一向为“中央层级”职权，地方难以逾越授权。观之台当局对“九二共识”认同与开启两岸城市交流之关联，当国民党主政的台当局坚持“九二共识“，地方执政的民进党执政县市，即使不承认“九二共识”亦可展开两岸城市交流。换言之，此时产生“搭便车效应”。而当民进党执政的台当局不认同“九二共识”，即使泛蓝掌握地方执政，也难以进行深入两岸城市交流，产生“扩散”效应。“九合一”选后，确实陆客呈现增加趋势。

其次，泛蓝执政县市认同“九二共识”，两岸城市交流并不存在障碍，但民进党执政县市并无法与大陆进行交流。大陆欢迎台湾地方执政县市只要对“两岸关系性质”、“两岸城市交流性质”具有正确认识，即可展开城市交流。就任前澎湖县长赖峰伟即赴大陆参访，2019年3月南投县长林明溱、台中市副市长令狐荣达、高雄市长韩国瑜纷纷赴陆参访；4月宜兰县长林姿妙率百人庞大参访团赴陆营销观光休闲、农产品销售。民进党执政县市过去在马英九执政时期，几乎大部分泛绿执政县市长皆至大陆进行城市交流，包括时任台南市长赖清德、高雄市长陈菊皆曾大陆。然蔡英文执政后，几乎所有民进党执政县市长皆无法参与城市交流，甚至陈菊主政高雄市办理“港湾城市论坛”，大陆城市也是集体缺席。

再者，国民党执政县市尽管承认“九二共识”，但欠缺集体行动难以形成政策压力，甚至为民进党当局所“道德劝说”。例如海峡论坛会议召开，媒体原本传出台北市、新北市、台中市、高雄市副市长参与，云林县长张丽善、金门县长杨镇浯、连江县长刘增应、澎湖县长赖峰伟皆会以地方首长身份参与。民进党当局提出“不乐见”地方首长，会去参与具有宣传“一国两制”意涵会议。最后仅剩台北市副市长邓家基及金门、连江、澎湖三个离岛县县长参与，其余皆以公务繁忙、正值议会期间无法前往，甚至连推派代表参与也付之阙如。此意谓着民进党当局的反制措施产生“寒蝉效应”及形成一种吓阻效果，解离泛蓝执政县市的集体行动。

最后，尽管两岸事务权限在“中央层级”，泛蓝地方执政能着墨有限，然若国民党执政县市只要采取一致性行动、发表联合声明，形成“地方与中央政策路线辩护”，亦可在公共论述中展开话语权争夺战。例如泛蓝执政县市达15个拥有三分之二地方政治版图，若采取集体行动具有一致性政策作为，势必增加民进党进行政策沟通协商及惩罚成本。简言之，“地方包围中央”策略实质是“泛蓝包围泛绿”，不是纵向中央与地方两岸路线冲突而已，更是横向泛绿政党两岸政策论述话语权争夺战。

国民党虽取得地方执政大权，但在整合地方及赢取总统大选议题上却存在内部派系权力之争，无法发挥整体合力，殊为可惜。泛蓝执政县市在“九二共识”上具有认同感，面对两岸城市交流虽也有共识，但却欠缺一致性集体行动，这反应在海峡论坛参与、暂停陆客自由行仅三离岛县市长至大陆表达意见。国民党党中央虽已架构两岸城市交流协商机制及平台，但各县市或基于党内不同政治势力、地方利益，仍保有各自理性计算。

2019年年初国民党主席吴敦义在党内召开两岸城市交流会议时，出席的各县市长发言并不踊跃，沦为主席呼吁点名。如此欠缺一致性集体行动的泛蓝地方政治联盟，终将为民进党当局所穿透或松解。国民党中央应发挥整合执政县市与党中央在两岸交流议题上共识，具有共同政策主张及执行，始能发挥集体议价政策协商能力，形成政策压力团体，藉此改变民进党主政“中央层级”两岸政策，如此方能发挥“地方包围中央”效应。

大陆是否采取系列限制性措施，仍需端赖两岸当局是否回到两岸共同政治基础。若民进党当局不断推进“台独”活动，激起台湾民众对大陆敌意及制造两岸对立，显然要取消限制性两岸措施势有所困难。尽管如此，大陆对台政策仍保有弹性与余地。国台办记者会提及：“希望两岸关系早日回到和平发展正确轨道上来，大陆居民赴台旅游能够尽快回复正常、健康的发展局面。”这显示暂停陆客自由行并非没有回转空间，关键在于蔡当局两岸路线选择，解铃还须系铃人。作者 柳金财 佛光大学公共事务学系助理教授     华夏经纬网专稿 如需转载请注明来源